国家综合档案馆接收档案策略探讨

——基于《上海市档案馆收集档案范围细则》

作者：魏松岩

来源：上海市档案馆

2015-01-14 星期三

2011年，国家档案局颁布《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局令第9号，简称九号令），进一步明确了各级国家综合档案馆档案资源体系建设的方向、路径和方法。从组织行为学的角度来看，九号令的颁布和“覆盖人民群众的档案资源体系”的提出构成了接收档案工作的新外部管理环境，而各级各类国家综合档案馆接收档案范围的相应调整，则涉及对内部组织环境的深入分析。同时，国际管理界通用的成熟理论—“权变管理理论”和“SWOT环境分析法”为本主题研究提供了一种科学的理论架构和分析视角。

一、权变管理理论和环境分析学说

权变管理理论由保罗?赫塞（paul hersey）博士率先提出，重在研究各系统之间的联系，强调不存在一劳永逸的管理方法，应根据组织所处的内部和外部条件随机应变，寻求最合适的管理方法、方案或范式，达到提升组织效能的目标。环境分析学说则是一种具体的管理工具，它认为环境发展趋势分为两类：一类是环境威胁，指不利的发展变化趋势所形成的挑战，如不采取果断的战略行为，将导致组织职能的削弱甚至丧失；另一类是环境机会，指利于提升管理绩效，强化管理能力的因素。同时指出，分析应包括外部环境和内部环境两个维度，着眼于那些核心和重要的因素。模型中的S代表strength（优势），W代表weakness（弱势），O代表opportunity（机会），T代表threat（威胁），其中O、T是外部维度，S、W是内部维度。SWOT分析是组织“能够做的”和“可能做的”之间的有机组合。

从方法论的角度讲，权变理论提供了理论依据，SWOT模型提供了分析工具，这种“理论+工具”的通用研究方法是本主题研究科学性、严谨性的基石；从内容的角度讲，只有提炼外部环境中的核心要求和有利因素，充分分析内部环境的优势和劣势，才能把握国家综合档案馆接收档案工作的发展机遇，将接收档案工作提升到一个崭新的管理阶段。

二、国家综合档案馆接收档案环境分析

接收档案是综合档案馆业务链上的首要环节，其策略直接影响着馆藏档案资源的品质，而策略的制定和实施受到环境的影响和制约。因此，在探讨接收策略前，分析外部和内部环境就显得必要和重要。本文试以上海市档案馆为例，对当前接收档案工作环境进行分析。

（一） 外部环境分析（O-T）

1.民生档案备受关注。 2011年，国家档案局下发两批《国家基本专业档案目录》，其中列举与民生相关的专业档案多达40余种。2012年全国档案局馆长会议要求各级综合档案馆的民生档案要达到馆藏60%左右。在此背景下出台的九号令，也有着鲜明的民生导向，其第三条第二款强调：涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围。服务民生、研究和指导涉及民生的专业档案已成为当前档案工作服务大局的新亮点，也是档案工作外部环境发生变化的显著特征之一。

2.档案服务经济的职能愈加突显。档案作为重要的凭证和依据，对经济建设和社会发展起着不可替代的支持作用。九号令突出的特点之一，即是强调对国有企业档案的接收。市委常委、市委秘书长尹弘在2013年上海市档案工作会议上强调档案部门和档案工作者要“深入发掘、提炼档案中可资当下工作和未来发展借鉴的内容，为上海加快实现‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市贡献智慧”。档案记录如何追随经济发展的步伐，更好地适应和匹配社会繁荣的需要，成为各级国家综合档案馆接收档案工作要面对的外部要求。

3.档案体现地域优势、传播特色文化功能的需求日益紧迫。党的十八大提出要扎实推进社会主义文化强国建设。在上海加快建设国际文化大都市的过程中，档案因具有记载历史、传承文明的功用而发挥着不可替代的作用。开埠以来，中西交融、名家荟萃、红色起点和海派文化发祥地……构成上海独有的地域特色。然而在档案工作领域，多年来以机关文书档案为主的资源建设战略，某种程度上导致各级综合档案馆馆藏千篇一律、结构雷同，无法突显地域特色。保留地域特色，留存传统记忆是时代发展对档案工作的外部要求。

（二） 内部环境分析（S- W）

“十二五”规划以来，各级国家综合档案馆接收档案工作可谓风生水起。但档案资源建设现状与国家档案局提出的“科学、合理、均衡、全面”的目标仍有距离，集中体现在：

1.涉及民生的专业档案不足。近年来，不少综合档案馆将接收涉及民生的专业档案作为馆藏档案资源建设的重点，因而积累了不同规模的专业档案，如市档案馆收藏的公证档案、诉讼档案等，区县档案馆收藏的婚姻登记档案、独生子女档案、上山下乡档案等。而民众需求较为突出的动拆迁档案、城乡居民最低生活保障档案、社会保险业务档案、公积金档案等仍较为缺乏，难以满足当前公众的查阅需求。

涉及民生的专业档案不足的原因很多，其中两点比较突出：一是其机构不属于接收范围。部分涉及民生的专业档案未保存在传统接收范围内的市、区县级政府职能部门，而是收藏在该机构所属的二、三级单位（事业单位或企业）；二是档案未纳入属于移交的归档范围。部分涉及民生的专业档案缺乏管理办法，未与文书档案区分管理。

2.直接反映经济发展的档案数量较少。当前，以机关和社会团体档案为主的馆藏现状造成综合档案馆与经济建设相关的档案系统性和全面性不足。以市档案馆为例，现馆藏企业档案多与撤销企业相关，国有大型骨干企业档案较少，反映当代“四个中心”建设档案不足，反映上海支柱行业企业和第三产业档案尤为缺失。区县层面上，支撑本区域经济特色的档案同样不足。

与经济建设相关档案多存在于企业档案之中。企业本身灵活性和变动性的特性成为影响档案正常移交的主要因素，如个别企业较强的自有意识阻碍档案移交的主动性；所有制变动时，部分企业未能按规定将档案纳入变动或转制程序，增加了档案归属的不确定性；中央部属企业或者中央、地方双重管理性质企业的档案流向仍是在探讨的问题等。

3.富有地域特色的档案匮乏。当前，综合档案馆藏中代表地域特色的档案总体上结构雷同，特色不足。以市档案馆为例，反映上海“红色起点”内容的文博机构档案，反映“海派文化”及拥有非物质文化遗产项目的文艺团体档案，反映上海在全国领先、价值突出的文化学术机构等档案所占比重与其应有的科学比例尚有差距，在覆盖面和代表性方面也有不足，尚未形成体系，无法系统地支持和佐证上海多元文化。区县档案馆亦缺乏丰富的地域人文、民俗风情的特色档案。

形成上述局面的主要原因包括：已有涉及此类档案的规定的指向性和操作性不强；相当部分富有地域特色的档案不在传统的 “对口”接收范围内；此类档案的所属机构，档案管理多缺乏科学性、规范性，因专业基础薄弱，短时间内较难履行依法移交职责等。

三、《上海市档案馆收集档案范围细则》对国家综合档案馆接收档案环境新要求的回应

以SWOT模型为工具进行的档案环境分析显示，当前档案工作的外部环境、内部环境均发生了显著的变化。这种变化中有挑战，更多的是机遇。权变管理理论要求，环境变化时，管理策略应进行相应的调整。因此，当前档案管理要抓住机遇，有针对性地解决资源建设持续、健康、科学、有效地发展的问题，必须对接收档案的策略进行相应的调整。

策略的调整应专注于那些核心和重要的因素。SWOT分析结论告诉我们，以下三个问题的应答具有关键意义：一是强化制度建设。提升档案接收工作的法制依据和工作规范；二是细化接收方法。进一步明确接收档案的对象、范围和要求，使接收工作具有明确指向；三是拓展接收渠道。在法制法规的框架内拓展渠道、丰富接收方式，提升接收工作的覆盖面和及时性。为此，上海市档案馆立足九号令，出台《上海市档案馆收集档案范围细则》（简称《细则》）和《上海市档案馆接收档案单位名录》（简称《名录》）并制定了实施方案，是国家综合档案馆接收策略的一种有效探索和尝试。

《细则》的发布对于上海地区的档案工作具有重要的价值和意义。它是近20年接收档案有关政策、法规和规定的梳理和集大成者，来自对接收工作实务的提炼，浓缩着一代档案从业者的实践和经验，展现出更为广阔的收集工作视野，承载着一种新型档案资源建设理念，这种理念将支持未来上海档案资源建设的方向和成就。与《细则》配套的《名录》是上海市档案接收领域第一份明确的机构名录，共有370余家单位收录在册，档案与民生密切相关、不同程度地反映着经济建设成就和体现着上海特色的机构超过半数。

1.《细则》和《名录》对民生档案的关注。《细则》共二十条，第二条规定市档案馆收集“文书档案、科技档案、专业档案和照片档案包括纸质档案和与之相对应的电子档案”，从载体角度确保了档案门类齐全的同时，更大意义在于信息角度，使档案内容更早地接收进馆，此举将有利于提升档案信息转移和提供利用的及时性。目前，市档案馆的“城市数字记忆工程”中电子档案收集系统即是相关的探索。第十条“在国家有关档案管理办法中，已明确应移交国家综合档案馆的专业档案，列入市档案馆接收范围”和第十一条“市委管理的干部、离休后享受局级政治、生活待遇的干部去世后，其档案列入市档案馆接收范围”的规定，是对涉及民生的专业档案建设的强调。

《名录》中约50家单位与民生相关，除已有的民政、住房、社会保障、食品药品监督等涉及民生的政府职能管理部门外，增加了公积金管理、医疗保险事务管理、社会保险事业基金结算管理等涉及民生的新型机构，疾病预防控制、卫生监督、精神卫生、教育考试等基层单位，以及供水、供电、供气等涉民公用事业单位……以上述单位搭建起来的民生档案接收框架，有效提升了民生档案的覆盖面，使民生档案在结构上更加科学、系统、合理和全面。

2.《细则》和《名录》对企业档案的突显。《细则》第三条强调应接收“代表上海地区一定历史时期内先进科学水平和生产能力的国有企业”，第五条“上海市组织或者承办的在国内外有重大影响的全国性、国际性会议和本行政区域重大的政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动所形成的档案列入市档案馆接收范围”，第七条“反映本市经济、科技、教育、文化等领域建设成就，尤其是重点建设工程，以及城乡历史风貌变迁的音像档案，列入市档案馆收集范围”。 上述规定从源头上保障了在档案资源建设领域档案馆藏对经济建设的适应和与经济发展的匹配。

《名录》中收录与经济建设和发展密切相关的单位80余家，其中，既有与各种经济建设密切相关的科研、设计、咨询单位，有重型机械制造、汽轮机制造、精密磨床制造等大型传统制造企业，有永安百货、锦江饭店、朵云轩、冠生园等“老字号”商业企业，有涉及信息、金融、商贸、汽车、成套设备和房地产等当前上海支柱产业的企业，更有与“四个中心”建设相关的银行、证券、基金、保险、信托等金融企业，国际港务、交通港航业务受理、航道管理、航运交易等航运企业，及在全国首家上市的文化企业等，结构合理、覆盖面全。

3.《细则》和《名录》对地方特色档案的强调。在《细则》第三条强调应接收“反映上海地方特色、具有典型意义或代表性的社会组织”，第四条“中华人民共和国成立前上海地区的革命历史档案、民国时期上海市级政权机构、日伪时期上海市级政权机构、公共租界工部局、法租界工董局，以及其他各类社会组织和著名人物的档案，列入市档案馆收集范围”，第十三条“保存在境内外各级各类档案馆、图书馆、博物馆、纪念馆等机构中有关上海的珍贵档案资料，市档案馆可通过接受捐赠、交换、资源共享等方式开展收集工作”等。上述规定对于收集上海特色档案的范围，从历史分阶段作出明确规定，并在协调和处理好与其他同质文化单位业务关系方面实现了方法的可行性和操作性。

《名录》中涉及上海特色的单位50余家，其中有反映“红色起点”的中共“一大”纪念单位，有孙中山、宋庆龄、鲁迅、陈云等名人故居或名人文物管理机构，有《支部生活》社、辞书出版等全国知名机构，有京昆艺术等非物质文化遗产机构，有上海世博会纪念馆、中国上海国际艺术节中心、上海国际服装服饰中心等反映重大活动的文化机构等。在不同程度上体现着海派特色。

四、有效落实《上海市档案馆收集档案范围细则》的思考

1.关注国家综合档案馆接收范围的“变”与“不变”。应当认识到，国家综合档案馆的收集范围是“变”与“不变”的统一体。“不变”是根本的，“变”是相对的，其实质是一种动态管理。所谓“不变”，是指档案资源建设以民生相关档案为重点内容不变；档案资源建设围绕经济建设发展的目标不变；档案资源建设彰显不同地域特色的原则不变。所谓的“变”，是指接收档案工作要围绕政府中心工作的推进，追随社会热点，关注实效性；接收档案要不断弥补档案馆自身资源的弱项，提升针对性。

2.推动国家综合档案馆间档案资源的合理整合。档案工作的管理模式为“统一领导、分级管理”，各级国家综合档案馆的权限与资源各异。通过专业手段，科学地整合资源是推进资源建设的有效手段之一。以民生档案资源建设为例，市、区县两级档案馆应有“错位经营”的战略思路。以婚姻登记档案为例，涉外婚姻登记档案因属市民政局归档范畴，而列入市档案馆收集范围，普通婚姻登记档案则归口区县民政局，列入区县档案馆收集范围。受此启发，市档案馆还应在诸如涉及财税、工商登记、诉讼等数量大的档案方面发挥示范效应，市区两级更需构建顺畅的沟通机制，以有效应对实体档案的管理。再以经济建设档案资源建设为例，上海支柱行业的国有企业档案、有关机构转制企业档案拟列入市档案馆收集范围，而区县档案馆应更关注区域经济和区域发展领域，其中包括落户本区域的原“老字号”企业等。

3.确立分期分批的接收策略，有节奏地开展试点接收工作。科学接收档案需要拟订合理的接收计划，有重点有步骤地循序推进工作。当前，门类上，应突出民生档案，尤其是涉及民众切身利益、具有凭证作用的专业档案的接收；载体上，优先接收列入接收范围、已全文数字化的档案，提升电子档案所占馆藏比重，方便提供利用；对象上，应将传统接收范围中的弱项—企事业档案确认为重点。总之，宜选取具有一定社会影响力、满足接收条件、档案内容具有一定凭证价值和史料价值的组织作为试点，以点带面，推动和收获《细则》落实的全面成果。

4.完善相关的“配套工程”。《细则》作为上海市收集档案的规定和指南，在具体落地方面仍需要相应的配套工程的连接和支撑。主要“配套工程”包括：一是保证接收档案的品质，进一步完善和健全现有的接收档案要求，规范各种门类、各种载体档案及相关检索工具的整理要求、标准和式样，在此基础上进一步规范接收档案标准；二是优化流程，进一步规范、完善档案提前或延迟移交的报批程序和相关手续；三是消除移交单位的顾虑，健全和完善移交单位利用其移交档案的规定和办法；四是健全优化激励措施，继续鼓励出色完成档案移交工作的单位。

接收档案工作是一项重要而紧迫的任务，也是一个长效的科学命题。《上海市档案馆收集档案范围细则》是在国家档案局九号令的基础上，充分分析档案工作新的环境特点，提炼出核心和关键影响因素，兼顾行业挑战和机遇，结合多年工作实践的研究成果。它的出台是对国家综合档案馆当前接收档案策略的一种有效落地和应答。世界在发展，环境在变化，没有一劳永逸的管理方法，权变管理理论要求我们永远要以动态和发展的思路关注我们接收档案的工作，关注我们的事业。

参考文献：

1.《管理导论：一种权变学》美国尼布拉加斯大学教授卢桑斯（F. Luthans）1976年出版，机械工业出版社

2.管理学(第11版)(工商管理经典译丛) 美国斯蒂芬.P.罗宾斯，2005年出版，中国人民大学出版社

3.尹弘，胸怀大局 立足本职 服务上海，《中国档案》，2013，（4）